本报记者 张隽 尤珍

　　这是自《太湖流域管理条例》实施以来，首例按照罚款最高限30万元进行处罚的案件；

　　涉嫌触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》，被移送省公安厅，在水利系统罕有先例；

　　经过专家多次讨论确定整改方案，整改费用约近千万元；

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　　前后历时2年多，104国道工程侵占太湖堤防滩地案，终于在2017年3月12日召开的整改方案审查会中，定下最终整改方案，并要求尽快开展后续设计于明年汛前完成整改。

　　“如果行政相对人能够在工程开工之前先履行水行政审批程序，就不会造成这样的浪费。”太湖流域管理局副局长吴浩云感慨。

　　继2016年6月，非法采砂被列入刑法之后，水利部政法司正在积极推进严重水事违法行为的入刑工作，“行刑结合”的研究和实践在一些地方正逐步开展。此次104国道工程侵占太湖水域滩地、损毁堤防案件的查处，也正是在这样的大环境下和水利部政法司的支持下得以依法进行。

　　　　

　　难题——

　　违法主体是政府部门

　　2014年7月，江苏省某市水政监察大队执法人员在日常巡查时发现开工于2013年5月的104国道工程，未经水行政主管部门许可，正在对太湖防洪大堤进行道路施工。执法人员当即要求停工，补办相关手续，并向上一级有关地方水行政主管部门进行汇报。

　　2014年8月，太湖流域管理局与有关地方水利局水行政执法人员对该项目开展联合巡查，发现道路施工方并没有按照要求停止施工。9月，太湖流域管理局依法立案，下达了责令停工、整改通知，但是某市交通运输局不听劝阻仍旧偷偷继续施工，直至12月，该道路改造完工并通车。

　　2017年3月的太湖，虽已绿意盎然，但是湖边仍旧寒风凌冽。在104国道侵占太湖堤防现场，一辆辆大货车从早已通车的道路上驶过。

　　原本的堤防与一座山体相接，从太湖水面一直延伸至高处，形成太湖汛期来水的屏障。而现在，道路从堤防和山脚下的太湖滩地横插而过，屏障不再似原先那般坚固。

　　据太湖流域管理局水政水资源处处长罗尖介绍，此工程道路涉水部分施工造成太湖大堤某段最南端部分迎水坡面破拆12米，其中5米已修复，其他破拆部分已被地面道路路基覆盖。道路占用太湖滩地面积4万多平方米，影响太湖调蓄库容约５万多立方米。

　　“工程未经批准擅自侵占太湖水域滩地的行为，违反了《太湖流域管理条例》第43条规定，即不得缩小水域面积，不得降低行洪和调蓄能力，不得擅自改变水域、滩地使用性质等内容；工程损毁堤防的行为，依照防洪法第61条规定，对堤防造成损坏、应当给予治安管理处罚的，应将案件移送公安部门处理。”罗尖说。

　　认真分析此案件的违法性质和有关法律规定，太湖局依法将案件移送江苏省公安厅。

　　“《治安管理处罚法》第33条有明确规定，损毁水利防汛工程设施的行为，处十日以上十五日以下拘留。”太湖流域管理局水政监察总队办公室主任刘国红说。

　　江苏省公安厅收到案卷后，将该案移交有关地方公安局并要求及时处理上报。有关地方公安局治安支队会同某市公安局开展了专项调查，提出处理意见，并上报给省公安厅。省公安厅治安总队与相关市局进行多次讨论并与厅法制总队进行了研究。但是案件一度搁置。

　　案件为何难以推进？罗尖分析了案件的主要矛盾。首先，因为违法主体是政府主管部门，违法工程是国家公益项目，处理起来存在一定难度；其次案件移送公安机关，但是省公安机关之前没有遇到过类似的案件移送，没有先例可循；最后是该案件涉及标的较大，后期的整改方案、补充方案等情况较为繁杂，也需要花费较多时间来进行专家论证。

　　“虽然情况比较复杂，矛盾比较突出，但是我们最终还是啃下了这块‘硬骨头’。”罗尖长舒了口气。

 

　　解题——

　　修建涵洞找补堤防

　　2016年9月，太湖流域管理局与江苏省公安厅联合开展了104国道工程损毁太湖堤防段的现场检查，并进行会商。会后，太湖局收到省公安厅复函，明确公安机关对该案违法主体不予治安处罚。

　　“虽然公安厅组织调查后给出了不予治安处罚的复函，但是公安部门在这期间做了许多工作，找到责任人进行了数次约谈，使主要责任人认识到严重性，并且改正态度积极。”罗尖告诉记者。

　　收到江苏省公安厅复函及移交案卷后，太湖局依法启动了水行政处罚，依据《太湖流域管理条例》第66条规定，对某市交通运输局处罚款30万元；对破拆大堤段要求某市交通运输局组织编制防洪安全评价报告，并由地方水行政主管部门组织审查后报江苏省公安厅、太湖局和江苏省水利厅；同时督促某市交通运输局尽快编制完善整改方案，报太湖局批复后实施。

　　“这是《太湖流域管理条例》实施5年多来，第一例处以最高上限30万元罚款的案件。”罗尖说。

　　缴纳完罚款后，某交通运输局提供了由第三方出具的破拆大堤段防洪评价报告，并委托上海勘测设计研究院，对104国道侵占太湖水域段研究出3个备选整改方案。

　　“新建涵洞的话，要充分考虑好已有公路的安全性。”

　　“退堤还湖后，对旁边的疗养院会不会有影响？”

　　“修复的堤防要确保符合相关防洪标准，道路自身也要采取相应的安全措施，同时后续管理要确保该段大堤和山体作为区域防洪屏障的重要功能不降低。”

　　…………

　　3月12日召开的整改方案审查会中，经过来自太湖局、江苏省水利厅、上海勘测设计院和交通运输部门的专家学者研究论证后，最终在依法、合理的基础上确定了造成社会影响最小、花费社会成本最低的方案——在现已通车道路的路基上进行涵洞施工，连通水体参与调蓄；就近确定太湖沿线补偿地块，采取退堤还湖补偿方案。

　　《太湖流域管理条例》第43条规定“无法避免缩小水域面积、降低行洪和调蓄能力的，应当同时兴建等效替代工程或者采取其他功能补救措施。”

　　经过多处选址，等效替代工程的地点最终确定。此处是太湖边上，三个被承包出去的鱼塘，方案通过后，鱼塘马上将被收回，进行太湖堤防改造。

　　明年的这个时候，这里将建起更加牢固的太湖堤防，又会成为太湖边上一道风景线。

　　“在被侵占水域无法恢复的情况下，按照《太湖流域管理条例》须就近找寻一处陆域补偿太湖水域，兴建等效替代工程，对侵占的水域功能进行补救。我们已经尽力使这起案件得到了最好的解决。”走在即将退堤的鱼塘边，吴浩云对记者说。

　　记者了解到，像吴浩云所说的这种涉水工程事后进行处罚并且补救的行为，在全国并不占少数。

　　“在任何一个涉水工程建设之前，我们都要进行专业的论证与许可。但是大部分违法主体，除了不了解水法律法规外，则是法律意识淡漠，自认是政府项目，可以在政府协调会上与水利部门通通气，就省去了办理水行政审批手续的流程。”在一线水行政执法岗位上工作十余年的有关地方水政监察支队队长王晓刚说。

 

　　研题——

　　为此类执法提供例证

　　“就现有条件来看，104国道侵占太湖水域、损毁堤防案件目前的解决方式，是一种最好的途径。这也为我们今后处理此类案件提供了很好的借鉴。”水利部政法司水政监察处处长李晓静对该案件的处理给予了肯定。

　　虽然公安机关在处理该案过程中，考虑到该工程属公益项目以及此类案件移送没有先例等因素，最终没有按照治安管理处罚法给予处罚，但是罗尖认为，案件移送本身已经产生了很好的行政效应、社会效应和法律效果。

　　首先，水行政机关向公安部门移送涉嫌违反治安管理处罚法的水事违法案件，本身就是一个突破。该案件的移送过程历经了大量法律条文查阅、案例调研、反复研判讨论等多个环节，执法人员得到了很好的业务学习。

　　其次，案件的移送引发了省公安部门对该类案件的思考和重视。公安部门从开始的迟疑拖延逐渐转变到后期的积极沟通、会商并复函。

　　最后，案件前后历时2年，其中在长达近1年多的时间里，太湖局将案件移送公安部门处理并持续催办，省公安厅以及地方公安部门多次向交通部门调查询问取证，对违法当事人起到了很大的威慑作用，在当地交通、水利系统引起较大反响，某县级市政府及有关部门内部也引发了较多关注与反思。

　　某市水利局负责人笑着告诉记者，太湖局对该案的严肃查处，促进了有关涉水项目依法报批，许多待建项目的负责人也主动到水利局沟通。大家还主动要求学习了解《太湖流域管理条例》的相关规定。

　　

　　破题——

　　必须从心里敬畏水法

　　“这一类的工程在建设之前，如果先与水利部门沟通协商，共同合作，出具方案，就可以形成最优方案，避免损失。我们一定要思考，为什么这么多的涉水工程总是先建设，然后等我们检查发现了，才补办审批？太湖流域管理局原副局长叶寿仁在整改方案审查会中的发言略显激动。

　　叶寿仁寻找的答案，正是破解此类案件的关键所在。

　　“我们要寓宣传于执法，查处一个教育一片。”吴浩云道出了如何破题的几点想法，“说理式执法、以案释法可以很好地推动违法案件发生地政府、行政相对人主动学习水法规，减少违法案件发生。同时，水行业的管理能力、执法力度都要进一步加大。水资源和土地资源都是国家的，但是人们往往在占用土地之前，就会想到去相关部门办理手续，而对于涉水项目却是随意侵占。因此我们一定要加大水法规宣传，加强日常监管。使每一个人能从心里敬畏水法律法规。”吴浩云认为，只有政府部门之间积极联动起来，形成一种友好的协作机制，才能更加快速有效地处理各类复杂案件，使矛盾早日化解，尽可能减少社会影响和成本投入。

　　查办了这次案件后，罗尖首先提出处理这类案件最好的解决方式，就是水利与公安部门建立长久的合作机制，共同制定出移送案件原则与尺度，以及确定相关的手续。此外，长年处理水事案件，使罗尖深深感受到水行政执法人员的紧缺。“水利重建轻管是长期存在的一个问题。要想加强水行政执法，人手必须跟上。”

　　治国凭圭臬，安邦靠准绳。党的十八大以来，依法治国被提到了前所未有的高度。简政放权、简办流程是对于老百姓最好的体现。“经过我们这几年

　　在执法监督方面的加强，很多行政相对人都越来越自觉了，会主动到政府水利审批窗口进行涉水建设项目审批。有的人经过一次查处或者警告，第二次再有涉水建设，就知道需要事先审批，不会再走先建后批的老路。”吴浩云高兴地说。

（责编：李小玲）