（李美存  曹新富  河海大学公共管理学院）

　　 

　　自然环境本身所具有的居住地功能、供应站功能及废物库功能，是存在竞争性的3种功能。维护自然环境良性运行，意味着必须维持这3项功能状态的平衡。目前，我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期，与此同时，工业化、城市化的快速发展致使江河湖泊水质日趋恶化，严重威胁着经济社会的可持续发展，因此，切实加强江河湖泊污染的治理，已成为现代水利事业及经济社会可持续发展的一项重要任务。

　　河长制实行现状

　　1 制度起源及政策梳理

　　2007年，太湖蓝藻暴发，无锡市委办公室和无锡市人民政府办公室印发了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》。无锡市委、市政府自加压力推行河长制，所针对的是无锡市水污染严重、河道长时间没有清淤整治、企业违法排污、农业面源污染严重等现象。这份文件的出台是河长制的起源，自此，无锡市党政主要负责人分别担任了64条河流的河长，真正把各项治污措施落实到位。

　　 

　　2008年，江苏省政府决定在太湖流域借鉴和推广河长制，全省15条主要入湖河流全面实行“双河长制”。每条河由省、市两级领导共同担任河长，“双河长”分工合作，协调解决太湖河道治理重任，一些地方还设立了市、县、镇、村的四级河长管理体系，自上而下的河长管理体系实现了对区域内河流管理责任的全面覆盖，河道水质达标的责任更为细化。淮河流域、滇池流域的一些省市也纷纷设立河长，由地方的各级党政主要负责人分别承包相应河道，督办截污治污。

　　2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，标志着河长制从最初作为各地方政府应对水环境危机的应急之策，进一步上升为国家意志。

　　2017年3月，两会政府工作报告明确指出，要全面推行河长制，健全生态保护补偿机制。浙江代表提出将金融工具纳入五水共治管理系统，尝试发行相关基金为治水增加后备保障。江西代表提出在实行河长制的基础上，通过采取政府与企业合作的PPP模式，着力探索把生态优势转化为经济发展和富民优势。

　　2017年长江委工作会议报告提出，全面推行河长制，充分发挥流域机构协调、指导、监督、监测等作用，构建科学、规范、有序的河湖管理机制，是创新治水管理体制的重要路径之一。

　　2 江苏河长制实行与地区经济发展的关系

　　河长制实行前，江苏省采取传统的部门管理方式进行河湖整治，在维持经济社会高速发展的要求下，环保治理问题难以得到较好兼顾。以太湖为例，2007年，其高锰酸盐指数处于Ⅲ类状态，总磷处于Ⅳ类状态，总氮浓度一度劣于Ⅴ类，湖体总体处于中富营养状态，受总氮影响，全湖平均水质劣于Ⅴ类，全省53个考核断面中有一半以上未达标。2007年下半年推行河长制至今，江苏省地表水环境质量呈波动改善，具体变化情况见图1。

　　

　　图1 江苏省地表水环境质量年度变化情况

　　数据来源：江苏省环境状况年度公报(2008-2015年)

　　 

　　由图1可见，自河长制实行后的第3年起，江苏省地表水环境质量开始出现明显改善，2012年，劣于Ⅴ类的水质占比由之前年份的30%以上减至3%以下，并维持至今。Ⅳ~Ⅴ类的水质占比在2012年之前持续增长，2012年之后呈小幅波动下降趋势，总体保持稳定。Ⅰ~Ⅲ类水质的占比呈波动增长趋势，且其所占比重同Ⅳ~Ⅴ类水质越来越接近。

　　随着经济的发展，一个国家或地区的收入分配不平等程度将经历先增加后减小的过程，这种变化趋势被定义为“库兹涅茨曲线”。20世纪90年代初，相关研究发现，环境污染程度随人均收入的增加也表现出倒U型变化趋势，“环境库兹涅茨曲线”（EKC）随之产生。EKC主要具有以下特征：①环境质量的拐点一般会持续一段10 年左右的高峰平台期。②从环境质量变化的驱动力因素来看，环境库兹涅茨曲线拐点的出现一般需具备以下经济条件：工业增加值比重开始呈现下降趋势，产业结构呈现调整趋势，标志性环境政策出台等等。本文以人均地区生产总值表示江苏省经济发展情况，以第一及第二产业占总产值的比重间接体现水污染程度。具体变化情况见表1。

　　

　　由此可见，江苏省近年来人均地区生产总值增速较快，河长制实行后，第一产业及第二产业所占比重呈下降趋势。对于我国以水污染变化状况印证EKC是否越过拐点的结论，学界尚存在一定争议。结合EKC拐点出现的经济条件，分析江苏省现阶段产业结构状况，发现推行河长制对于倒逼产业结构优化升级有一定促进作用，在地表水质状况得到明显改善的同时，社会经济发展的可持续性也在稳步增强。

　　3 江苏省河长制实行的特点

　　(1)由“自下而上”发展为“多点覆盖”。李克强总理曾指出：“中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇。”目前，我国的改革及发展进入重点攻坚阶段，在中央顶层设计大力推进的同时，地方需要因地制宜。河长制是环境治理领域联动中央和地方政府乃至全社会治理体系改革的突破口，是推动地方率先转变政府职能、打破部门壁垒，树立地区性样本的治理契机。自2007年江苏省开始实行河长制以来，全国多地因地制宜效仿学习，在短时间内形成扩散效应。

　　（2） “人治”先于“法治”。“河长制”以及之前在全国一些领域屡试不爽的主要领导“承包”责任制，其创造性在于把责任制与中国当下的现实结合在一起，从而产生积极的效果。这种领导干部“分片包干”的“人治”管理形式，能够较大程度地保证责任到人，提高工作效率及执行力度。在江苏等省份相继提出具有地方特色的河长制治水模式后，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年底印发《关于全面推行河长制的意见》（以下简称“意见”），将这一制度落实到法治层面，进而在全国范围普遍性地落实推广。“人治”为先，“法治”为盾。

　　（3）“一河一策”针对性治理。江苏省针对不同地市、不同流域的水环境问题，采取相应类型的河湖治理举措。淮安市在淮河流域第一个全面建立河长制，实现全市饮用水源、河、塘、沟、渠“一清四无”的目标，为全市居民饮用水筑起安全屏障。南京市启动河道整治工程后，对黑臭河道的排污口逐一建立排污档案，并逐步将其堵住。宿迁市重点强调保护水生态系统完整性，认为不能仅局限于一个断面达标，而是要围绕开展良好湖泊创建，强化水体休养生息。扬州市建设部门牵头制定了《扬州市城市河道环境综合整治实施意见》，按照“一河一策”的原则，有针对性地制定河道截污、清淤疏浚、生态绿化、沟通水系、景观美化等治污工程措施。“一河一策”体现了河长间的责任区分，细化、实化河长制的工作任务，是“针对治理，重点突破”的实践方法。

　　江苏省河长制运行过程中的待解难点

　　1 治理主体自主性与规则意识间存在矛盾

　　管理意味着政府部门利用行政手段，或者其他强制手段对社会整合的过程，而治理意味着多元主体的参与。国家治理的现代化，迫切要求提高国家的治理能力，由过去的管理发展为治理。河长制正是由现代化治理体制中发展而来的一项创新实践。由于具备多主体性、高自主性等特性，河长制在有针对性地提高河湖治理效率的同时，也因容易忽视规则、缺乏强制约束力而引发治理矛盾。江苏省除无锡市已通过颁布政府令的形式明确河长职责外，大部分地区仍主要以行政命令、外力强迫为主要方式进行管理，使得河长制缺乏持久力及约束力。

　　2 行政监督的社会主体责任缺失

　　由政府直接操作为主的环境政策体系被称为“政府直控型环境政策”，政府直控在宏观环境事务管理中较有优势，而在微观环境管理事务中易出现“政府失灵”。河长制作为地方政府的治水之策，保证了内部管理系统的环环相扣，但却忽视了对于外部力量的动员，导致公众对于环境利益的表达缺乏充分性。仅仅依靠行政长官所开展的河湖治理工作，即使能够实现既定的目标，其所耗物力、财力及时间成本都将在一定程度上影响治理的时间及效果。

　　3 绩效考核的公正性缺乏保障

　　从风险有效分担的角度看，在一个集体中，相对其他成员来说，对风险回避程度越高的成员，在该集体中所分担的风险份额应越小。《意见》中强调，实行差异化绩效评价考核，县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核。江苏省多地已实行“双河长制”或四级河长管理体系，处在行政层级中的上下级既有共同治理的绩效目标，又存在考核与被考核的关系，当上级需要对下级的过失承担连带责任时，便难以保证考核结果的公正性。

　　河长制长效治污路径构想

　　1 制定法律法规，明确应然责任

　　《意见》中关于“法治”的论述主要包括“依法划定河湖管理范围”“依法清理饮用水水源保护区内违法建筑和排污口”及“加强执法监管”，这类论述约束了治理的客观对象及治理行为本身，是以已有环境法规为出发点的政策法规，而针对河长制所特有的主体权责不等、协同失灵等待解难点，仍缺乏必要的法律法规以严格明确河长职责。诚然，“统筹”是引导社会治理的主要发展趋势，但对于“河长制”这一具有地方自主性的制度而言，不必追求法治方面较高层次的统筹。从法律规定上赋予不同地方政府及其职能部门相应的权利和手段，或推进地方因地制宜颁布地方法规、政府令，弥补法定手段暂时缺位的问题，维持河长制的持久动力。

　　2 吸纳社会理想，优化治理结构

　　社会力量作为行政监督在宏观层面的重要主体，对完善河长制的治理结构具有重要作用。原本的二元结构由政府及排污企业构成，由于二者归属不同的利益主体，在河长制实行过程中极易产生分歧，社会力量的加入将优化治理体系和结构，有效缓解政府与企业之间的对抗冲突。江苏省自2014年起，已陆续同环保社会组织、环境保护协会等机构达成合作，引入第三方参与河长制监督管理。温州市积极与软件开发平台合作，推出了“温州河长通”在线查询APP,能够让普通百姓及时、便利地了解治水措施及效果。英国、日本等国的成功经验表明，“政府宏观引导，公共管理机构监管，水务公司市场运作，社会利益团体参与”的治理结构，是维持流域治理系统长效、稳定运行的关键，对于我国河长制主体结构多元发展具有借鉴意义。

　　3 完善考核激励，强化联动机制

　　按照不同的行政层级划分治水职责，能够更好地保障河长制的高效运行，但目前权责不一的矛盾仍存在于多级河长的纵向治理实践之中。现有考核中，上级权力更大，无可厚非地需要承担纵向连带责任。为确保考核的公正性及合理性，在进行纵向考核时，可以借助社会组织、专业外包机构等第三方的力量。横向而言，一条河流的治理需要上、中、下游及左右岸的共同配合，必定会打破行政区划的界线，因此，在对其进行考核及激励时，应以“是否实现流域整体水质变化”为标准，这样才能更好地促进横向合作和区域联动。

　　结语

　　“守一而制万物者，法也。”在河长制全面推行阶段，首先应同步推动相关法律法规的制定，严格赋予地方政府及各级领导、负责人相应的权力与责任。其次，倡导社会主体参与构建多方治水网络，吸纳民众、环保组织等社会力量，避免“政府应急，社会旁观”现象对于河长制实行的负面影响。再次，应坚定落实横向、纵向的双维度考核体系建设，以期更大程度地保障考核的有效性及科学性。

　　 

　　 

　　（本文转载自“人民长江”微信公众号2017年10月13日发布的文章）